政治人物的權力,是開放政府的血液。

(協作會議現場照,作者提供)

文|林雨蒼

編按:雨蒼曾於PDIS工作一段時間,工作業務為開放政府,多擔任協作會議的主持人的角色。這篇文章是他經歷了一年半的工作後的一些心得與體悟。期待這些心得與反省,能幫助更多也在開放政府、或是審議民主領域工作的朋友。


旨在提升政府透明度和問責度,涵容多元意見開放多方參與「開放政府」概念有很多層次,但對我來說,政府在政策前期,就要用開放的態度,廣邀民眾進來參與政策形成的過程,並在過程中盡可能保持透明,讓民眾與政府內的人能一起協力,推出真正符合大家需求的好政策。

開放政府有哪些重要的角色?我個人喜歡法國南特副市長 Bassem Asseh 所提到的三個重要角色:願意參與的人民、願意分享第一線經驗的公務人員,以及做出決策的政治人物。尤其是第三項,政治人物除了要願意信任程序,爭取資源來進行程序之外,在會議之後,也應該聽取相關意見並做出決定。如果依照會議結論執行,出了問題一樣是由政治人物負起政治責任,因此,如果政治人物不願意參採,也可以給出詳細理由之後拒絕。

當然,參與的程序中,不能免俗地,開會仍然是很多時候解決歧見、找出共識,或尋求最大公約數的好方法。只是最難的在於:怎麼把會開好?

康多色陪審團定理(Condorcet jury theorem)做過這樣的假設:如果開會的時候,與會者在一個對、一個錯的二選一的選項中投票,越多人做出正確決定的機率超過50%,越多人一起開會,就越可能得出好的結論。

當然,這邊預設了有「對」跟「錯」的選項,而政策不一定能如此。如果我們相信越多元的角色與觀點,越能夠幫助大家往比較好的方向移動;那麼,在政策早期,若能盡可能將多方利害關係人聚在一起,讓他們一起交流相關資訊,彼此理解,就有機會提昇彼此做對決定的機率,進而讓會議的結論盡可能往較好的方向移動。不過,這個看似簡單的過程,仍存在許多問題:人、資訊與菁英。

 
Condorcet陪審團定理,圖片取自《公共行政與民主政治的制度性調和(2版)》,陳敦源,2012年。

資訊限制如何決定開放政府的參與規模大小?

人的問題首當其衝。

就算資訊再多,做決定的依然是人。人有人的極限,比如大腦的運算速度,能儲存的資訊,吸收資訊的方式等等,都有其極限;時空環境也有極限,比如下決定的時間等等。根據「最適多數決」理論(Optimal majority),如果把太多人湊在一起,每個人平均發言的時間就會被縮短,討論品質也會下降;因此,在這樣的會議上,要盡可能湊到相對多元的多方利害關係人,但人數又不能太多(亦即,這個過程恐怕無法真的做到「全民參與」),這樣才能有好的討論品質,也才能幫助大家在這個過程中得到相對好的結果。

有人可能會疑惑,我們現在不是有網路嗎?網路應該就能收集到很多人的意見吧!是的,網路確實可以收集到很多意見,但網路卻難以「收斂討論」,也就是需要大家都完整參與會議過程,把相關資料都讀過來討論出結論。可是,透過網路參與,可能有些人看一半就急著發言,或是無法完整參與,導致很難有共同的認知,自然就難以收斂出結論。因此,面對面的參與、討論,對於收斂意見還是非常重要。

 
最適決策機制,圖片取自《公共行政與民主政治的制度性調和(2版)》,陳敦源,2012年。

同時,會議不是只有結論,會議上討論的品質,交流的資訊,同理的心情,都對於彼此認識這個議題有很大的幫助。這些龐大的資訊不可能一次拋出,必定要有一個壓縮的過程。可能是用錄影,錄音,或是文字記錄等等的格式,把這些資訊會精簡成方便記錄、保存與傳播的格式。

可是,這些被精簡的資訊恐怕難以回復 2–3 小時會議現場的所有情況。如果政治人物沒有參與討論,就難以完整理解會議脈絡與討論的過程,不一定能依據脈絡來做出決定,他們也是在資訊有限的狀況下做決定,可能誤判;反之,如果政治人物參與討論,若是會議程序設計不當,與會者恐怕就會認為只要說服政治人物就好,會議變成攔轎喊冤,反而無視於其他參與者,或忽視整個公民參與程序的規劃。會議並不是專為政治首長所開,還需要服務所有的參與者,因此很多時候需要取捨。

這些資訊的精簡也讓傳遞到其他地方產生誤解的風險。其他沒有參與討論,但卻關心議題的人民,當他們拿到會議產出的資訊,不一定能理解,甚至會誤解。如果他們自己已經對議題產生成見,恐怕也無法接受這些資訊,社會依然難以產生正面的對話與思辨。

人有極限,資訊操作有市場,直接民主難成真

在政治越來越專業的今天,資訊也越來越複雜,光是預算書就已經多到看不完,更遑論背後的政策脈絡。除了上述不可能讓「每個人」都了解會議,我們還需要代議士用更多的時間在政治場域中做決定。

 
(2019中央政府預算書,作者提供)

代議士需要用選舉產生。但是,如果只有少數人能投票,就容易出現如同中國的狀況,只有一小撮人有民主;反之,一人一票的民主選舉,就有操作資訊的空間。人民不可能完全知道政治場域發生的各種事情,代議士又要說服民眾投票給他們,就需要操作資訊,比如說讓大家認為某某政策是他的政績,或是讓民眾認為代議士關心他們的福祉,以這樣的方式精簡出對他們有利的資訊,讓民眾認為他們可信任。

這些資訊操作(有時候甚至會情緒動員),好處是讓更多人理解,但風險在於過度或偏差簡化議題,甚至導致民眾誤解。這樣的誤解,可能激化彼此的對立,讓問題更難被同理與討論,理性思辨又更難以存在。

同時,政治責任無法由公民來承擔,加上細節規劃十分細緻,人民又何其多,難以開放所有政策規劃的細節讓公民參與。在落實會議結論的過程中,細節需要由專業文官處理規劃,拍板定案需由能負起政治責任的政治人物來決定,最後再以政策的形式貫徹到公務體系執行。整個流程,仍有賴政治人物的權力參與其中。

人的有限,讓公民參與易被菁英主導

除了上述提到,當人的極限碰觸到現代社會專業分工和資訊龐雜,將造成直接民主難以成真,菁英的存在也需要被考量。

要達到開放政府的精神,促成文化改造,當然有許多可嘗試的途徑。以「協作會議」為例,協作會議的重要關鍵之一,是盡可能地盤點與議題相關的利害關係人;廣義地來說,就是會受到影響的人。若先不討論利害關係人的盤點有沒有可能窮盡,理想上,利害關係人應該能透過協作會議這個平台,得到參與其所關心政策事務的機會,並且充分發揮其知情權,暸解政策的脈絡與相關資料,藉由協作會議(其他管道),與其他利害關係人接觸、討論、互信、溝通、理解、並進一步達到共識。

然而,個人暸解資訊的程度,會涉及每個人所擁有的文化資本。同一份議題手冊給不同的人閱讀,吸收力效果必然不同。討論、溝通的出發點,也會受到每個人所鑲嵌的社會位置影響,導致各自不一定能真正了解彼此所看到的世界。同時,較有文化資本、較能熟練使用語言的人們,通常更能「帶風向」,「擁有更多的權力」,因此菁英較容易主導討論方向。

假使有良善優質的菁英是好,但可怕的是「政治流氓」。在《反民主》一書中的定義,「政治流氓」掌握更多資訊,但卻會因為個人意識型態、信仰或是政治利益,透過很好的表達能力,罔顧事實,遊說參與者支持他的理念。很多時候這些表達方式可能過於煽情、激情,或是對人攻擊,或在現場進行政治展演,影響與會者的感受與情緒,藉此「綁架」整場會議,消彌會議上的理性對話。雖然我不認同《反民主》中對審議民主的多數批判,但是「政治流氓」確實構成理性公民討論嚴重的威脅。因為,他們會透過這些行為,試圖在會議上爭取自己的政治籌碼,好在其他場域獲得更多權力,在此同時,卻會造成與會者認知的混淆。

 
(協作會議現場照,作者提供)

分散權力,才是開放政府成真的關鍵

事實上,權力滲透在開放政府的每個環節。開放政府最核心的概念,其實是從政治人物的手中把權力「分散」一些到公民的手上。透過影響議程設定的方式,各方參與者會在會議上行使他們的權力。但是,如果政治人物一開始就設定了既定的議程,那麼其他民間、或是基層公務員的參與者就沒有空間影響議程,最終影響既有的政策,成為開放式洗白(Open Washing),使這個程序失去效能,也讓參與者難以信任。

最有能力影響整個政策落實的人其實是政治人物。政治人物可以決定哪些議題能透過開放,或類似審議的機制讓民眾參與,也可以決定願意承擔的風險,決定要釋放哪些議程設定的權力,讓民眾有機會參與其中。在會議之後,政治人物也能決定參採其中哪些看法來做決策。如果我們希望政策制定的流程能納入公民參與的流程,進而打開政府大門,也需要政治人物使用權力來推動公務體系的改革。

在會議前,政治人物對會議的授權,事實上決定了這場會議泰半的成敗,這也是所謂的「撐開空間」,所爭取的權力空間。進一步釐清,就是這場會議,與整個政府的政策關係是什麼、互動是什麼,政策需要釐清的資訊如何透過會議收集?會議的結論如何回饋到政策當中?這些,才是讓會議真正發揮功效的重點。

就 vTaiwan 的例子來看, vTaiwan 是由國發會協助設立的線上數位經濟法規諮詢平台社群專案。當時蔡玉玲擔任政委時,可以決定哪些議題循 vTaiwan 方式處理;從 vTaiwan 得到一些處理方針後,蔡玉玲也能要求公務體系「若無合理理由,循結論規劃執行」。有權力的授權、指揮調度,公民參與的過程才能發揮作用。但在唐鳳擔任政委後,由於唐鳳自詡為「公僕的公僕」,決定盡可能不用權力,採取讓公務員自願配合的方式進行;加上許多議題非唐鳳職掌,許多議題的討論和結論最後只能讓公務員參考,而難以從政務官的層級下令執行。盡可能不用權力的作法確實比較能在公務體系中培養開放的文化,但也使開放政府的成果短期內較難被看見。

可以說,政治人物的權力是開放政府的血液。政治人物不使用權力,開放政府就容易淪為空殼,只能在旁邊提供意見參考,失去參與的效能感;政治人物的權力使用失當,就可能過早縮限決策空間,破壞原先希望能在各方之間建立的信任,使開放政府不被信任。如果有充分的資訊可以說服擁有權力的政治人物採納會議的討論結果,或許可以讓他們有能力做出好決定,讓成果能回饋到體制當中;不過,先前提到的資訊壓縮,又讓政治人物所接收的資訊不足。如何讓權力在政治決策過程中達到「完美的平衡」,將是一段艱辛的「拉扯」過程。

如何讓政治人物願意釋放權力,開放公民參與,一起制定政策?這就要看政治人物看重什麼。在民主國家,政治人物看重的通常是選舉。對他們來說,開放政府能夠轉換成選票嗎?或是,開放政府可以「不傷選票」嗎?如果我們想要推動開放政府的理念,就要想好這個問題的答案,才能說服他們。曾有地方議會候選人告訴筆者,在主動舉辦完系列審議會議之後,並沒有在接下來的選舉看到「成效」。他指出,對許多民眾而言,公民參與的過程雖然很棒,但他們更期待不用參與,政治人物就按照他們的意思直接辦好;不過,對政治人物而言,資訊不足下,這樣的決策就猶如賭博。對於想推動開放政府的政治人物來說,民眾對政治人物的想像是個挑戰。

 
(協作會議現場照,作者提供)

開放政府仍有難關,需大家一起思考跨越

言及至此,我們可以看到開放政府有幾個大問題。第一,如果需要彼此理解的面對面討論,就會有人數限制,規模不可能大;但是,資訊的壓縮與資訊的傳達,可能會讓會議的內涵難以被各界認知,使原先思辨的理念難以落實,對社會造成的衝擊也難以補救。第二,該如何彌平參與者社會資本之間的落差,避免討論場域遭到菁英壟斷?如何處理會議場域中的政治流氓,以及隨之而來的政治展演?第三,政治人物是否願意使用這個程序,或甚至「下放」他們的權力,讓公民參與的流程不只是空談,而是可以將開放政府的精神具體落實在政策形成的過程?

這些問題都是大哉問,也是我們在開放政府這條路要走下去之前,需要細細思考的問題。唯有克服這些難關,開放政府才能真正落實。

*本文感謝眾多好友協助批判、指教與校稿,特此致謝。


本文章授權條款為以下:
文章發佈 48 小時內,採創用 CC BY-NC-ND (姓名標示-非商業性-禁止改作) 3.0 台灣。
文章發佈 48 小時後,採創用 CC BY (姓名標示) 3.0 台灣。

發表迴響

在下方填入你的資料或按右方圖示以社群網站登入:

WordPress.com 標誌

您的留言將使用 WordPress.com 帳號。 登出 /  變更 )

Google photo

您的留言將使用 Google 帳號。 登出 /  變更 )

Twitter picture

您的留言將使用 Twitter 帳號。 登出 /  變更 )

Facebook照片

您的留言將使用 Facebook 帳號。 登出 /  變更 )

連結到 %s

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.