「選民轉為公民」

文|湯雅雯

(台南市政府提供)

台南是台灣最早興建與發展的城市,隨處可見不同時期遺留的文化軌跡,也曾是全台灣最先進的城市,現在,台南政府正積極嘗試「開放政府」新思維,掀起市政運作的轉型,準備讓古都再現風華。

受到全球民主新浪潮的引發,台南市政府於2015年3月9日宣佈推動開放政府,由研究發展考核委員會(以下簡稱研考會)擔任火車頭,整合政策、協調各局處單位進行。

研考會主任委員趙卿惠表示,台南市政府將開放政府核心精神定為「公平共享」、「開放透明」、「參與合作」,擬定開放資料、開放服務、開放決策等三大主軸。政策順序優先啟動開放資料,接著促進應用資料的開放服務,於前兩者基礎上,進而讓台南公民參與政策決策,逐步實踐開放政府的目標,讓政策在擬定或執行過程中,能有調整的機會,可以更準確或更適切。

整體開放政府諮詢為蕭景燈博士,在開放資料及開放服務上,台南市政府邀請g0v參與者高嘉良、OPENDATA.TW 站長張維志、時任蔡玉玲政委辦公室研究員王景弘等,提供相關的技術、資訊協助。在開放決策參與議題上,市府則邀請時任台北市政府公民參與委員會委員呂家華、台大社會系林國明教授、台南大學行政系吳宗憲教授、成功大學及崑山科大多位教授,以及台南市各社區大學的參與協助。

建置資料開放平台,公私協力共創開放服務

以開放資料而言,最先面對的繁雜程序,就是將資料電子化。趙卿惠主委說道:「像OPEN1999(原為1999市民服務熱線,後開發網頁及行動載具專用App,提供登錄案件、查詢案件、服務說明與1999專線等功能),話務過去為紙本,轉換到開放資料的資料格式,並將資料去識別化,十幾年資料轉換是浩大的工程。」台南市政府建置了「台南市政府資料開放平台」,是台灣第一個CKAN 政府資料開放平台,於2015年3月正式上線,截至2019年6月,已開放超過6百個資料集、3千筆資料,且全面符合3星級開放標準,意即編輯使用平台上開放的資料皆無需特定軟體。同時,每年定期舉辦教育訓練課程,也召開資料盤點會議,希望提高開放資料的品質。

開放服務以開放資料為基礎,藉由數位科技有效蒐集民意,建立更完善的政府服務系統,同時公開應用程式介面(API),讓民眾可以介接下載案件資料,進行數據分析或其他加值應用,市府與民間協力合作解決問題,或是激發更多的創意應用,彌補公共服務的不足。

例如,台南市府的開放服務首推「OPEN1999整合服務系統」,因應電子化政府服務的時代潮流,除了原有電話服務模式,亦提供 OPEN1999 主題網及 OPEN 台南1 999 APP 等線上通報管道,並將派工案件公佈於主題網,市民可以自行參閱追蹤,不再只能從媒體了解相關訊息,增加市民主動參與公共事務的意願,去年研考會憑藉此案獲得國家發展委員會第一屆「政府服務獎」專案規劃獎項。

開放資料:善用大數據來分析市政問題、優化市政決策

趙卿惠表示,OPEN1999 在彙集民意和政策回應上皆展現效能,例如改善違規停車問題、精準防治登革熱等方面,能發現關鍵問題、優化市政決策。她笑說:「從市民陳情案件能發現民眾需求變化,從過去倡議空汙、路霸,近年為停車位,可以感受到一座城市的發展,未來可以應用層面很廣。」

研考會曾統計 2015 年 4 至 10 月 1999 派工案件,總數共 14,770 件,其中違規停車案件高達6,365 件,約佔 43.1%,顯見此問題急需被解決。研考會與教育局資訊中心合作,將 1999 資料庫違停案件、公有停車位等資料交叉分析,發現中西區違停狀況最為嚴重,並找出問題在於中西區各里停車席數分佈供需失調,相關單位依據分析結果來擬定因應對策,包含依據需求區位廣設停車位、法規與都市計畫檢討等,讓違停件數逐年漸漸下降。

另一個著名案例是 2015 年有效防治登革熱疫情。當時由民眾通報 1999 待孳清空地空屋資料,與成功大學團隊、資訊高手、民間企業合作,開發出「登革熱疫情地圖」「待孳清空地空屋網頁」「2015 台南市登革熱擴散地圖」,由此擬定最有效率的噴藥軌跡,確保孳清策略奏效,最後提前結束疫情高峰期。

開放服務建立在開放資料基礎上,市府除了用以分析現象、解決現有問題,未來更可以進化成預見需求的智慧治理,趙卿惠這樣形容:「政府在地雷還沒爆炸之前,就能先把引線拆掉,但要拆掉引線,得了解引線在哪裡」,登革熱的案例顯示開放政府的做法已經為城市治理規劃注入新思維。

開放決策首例:飛雁新村

(台南市政府提供)

飛雁新村都更案為台南市開放決策首宗案件,本案立下爭議都更案的處理典範。飛雁新村原本為廢棄空軍眷村,位於台南市永康區,鄰近奇美醫院永康院區,總面積約 3.53 公頃,2010 年由國防部委託台南市政府進行公辦都市更新,2013 年底由遠雄建設公司得標,計畫興建住商大樓。

然而,飛雁新村因大湖文化遺址及該地樹木保留問題,引起都市開發的爭議,而後2015年遠雄集團爆發台北市大巨蛋弊案。為了廣納民意及釐清各方疑慮,台南市政府首度嘗試採用開放決策機制,將「審議式民主概念」納入都市開發決策過程。

飛雁新村的程序分為「願景工作坊」、「城鄉論壇」等兩個階段。第一階段為「願景工作坊」,參與成員為市府跨局處工作小組、專家學者、開發廠商及當地居民代表等,於2015年6月至2016 年 1 月之間,共舉行3場願景工作坊及8場工作會議,眾人共同討論、釐清問題及建立議題共識,工作坊的結論則作為下階段的參考。第二階段為「開放決策城鄉論壇」,公開抽選108位公民代表,分成 12 個小組,各組由受過訓練的桌長引導進行討論,桌長為另行培力的37 位台南市府年輕公務員及 6 位公民。

(台南市政府提供)

由於審議民主目前並無法規支持,不能取代現有流程。願景工作坊、城鄉論壇所彙整的公民意見僅能提供參考,最後仍由各審查委員會審查定案。但以結果來看,公民參與仍對飛雁新村開發產生實質影響力,依據 2019 年 3 月《自由時報》報導,台南市政府與遠雄建已簽訂終止契約協議,國防部、台南市府返還 5 億餘元價購金與履約保證金,歷經五年,終於化解爭議。

開放政府:研考會串接市政府各局處共同推動

行政機關有如零件複雜的機器,在推動開放政府的過程中,該如何串接台南市政府 26 個局處單位呢?研考會主委趙卿惠表示,只有她一腔熱血是沒有用的,研考會負責統籌規劃架構程序,同時需要各局處在專業上的配合,趙卿惠笑道:「開始推動開放政府時,研考會被各局處視為洪水猛獸,有賴許多有理念熱情、願意學習的年輕公務員,才能在公部門種下種子。」

以前述「飛雁新村開放決策案」及 2016 年的「新市政中心開放決策案」為例,研考會總計培力 108 位、平均年齡 35 歲的年輕公務員,趙卿惠表示,「在飛雁新村執行期間,光我就開了十幾次的內部會議」,參與的公務員對於開放政府理念非常有熱情,非常投入,組織多次內部會議,研考會同時尋求各局處 10 職等以上位階的人員支持,讓公務員在任務導向的開放決策公民論壇之後,回到部門內亦能繼續推廣,「跳脫本位主義,將協作溝通精神帶進各單位,凝聚使命感,共同解決一座城市的問題。」

但研考會的工作並非沒有遇到阻礙,趙卿惠認為,若要順利推動開放政府,或許公務員能視情況可以被免責。以開放資料為例,推行至今,仍有不少公務員對此項業務有所抗拒,原因在於《刑法》有公務員登載不實罪,即便開放資料有免責條款,猶不能減輕公務員的疑慮,這是人之常情,若能降低被課責的風險,公務員才會有嘗試的勇氣。

尤其開放政府模式屬於創新性民主實踐,不同於過去由政府、議會決定的傳統政治決策,趙卿惠說明:「所謂的開放政府模式,基本上立基於數位科技的進步與普及,希望能慢慢達到直接民權的目標,但要走到那一步,需要大結構的改變,尚有許多配套機制付之闕如。」

另外,對於開放政府的共善精神,民代不一定有充分理解,可能會套用過去認知而導致誤解,趙卿惠舉例說道:「曾有民代誤會參與城鄉論壇的市民是樁脚,理由是我們提供出席人員車馬費,甚至有民代感覺自己職能被剝奪」,但並非如此,期盼民代能更為了解開放政府概念。事實上,在多元價值觀的台灣社會,審議民主可以補強代議政治的不足,趙卿惠認為:「過去民代在審議民主過程的角色比較少,未來民代可能也要納入開放政府的一環,讓機制更為完整。」

(台南市政府)

從身邊小事開始,持續落實開放政府模式

台南市行政區域廣闊,各區人口不平均、都會區與非都會區之間的數位落差愈形嚴重及市民對公共事務參與度不高,種種原因都增加推動開放政府的困難。趙卿惠對此表示,市府採取與地方協力的特殊作法,藉由跟台南的社區大學系統合作,來深入 37 個區,例如 2016 年的「新市政中心開放決策案」,即是委託社區大學在各區來辦小型說明會及論壇。

至於提高公民參與度,趙卿惠笑說「野心不要太大」,她的想法是「把事情變小,從區、里的事務開始,因為最接近的事情最能理解」,在開放政府的架構下,民眾從在地參與做起,自發性了解切身相關事務,培養公民環境及思考習慣,從而理解民主不只是投票,可以促使「選民轉為公民」。

趙卿惠提到,台南市政府今後重要政策之一,便是打造符合地方居民期待的「特色公園」;特色公園的定義,是指考量該地區的地形地貌、歷史紋理、特色環境與自然素材等,規劃設計的遊樂設施。起因於一群台南家長建言市府,期待公園遊戲場域能展現當地特色,而非千篇一律的塑膠罐頭遊具公園,於是市府將打造特色公園納入政策,正在逐步推動中。台南市工務局預計規劃設置一座「特色遊戲場示範區」,研考會將與工務局合作,持續落實開放政府模式,預計至少舉辦3場工作坊,邀請兒童、家長、身心障礙團體及專家共同參與。

(台南市政府提供)

開放政府堆動為專案導向,兩大標準選擇特定議題

開放資料、開放服務、開放決策都沒有法源依據,在推動實務上無法避免採用專案導向。由於實際執行事務需要投注相當多的經費、人力與時間,長期而言,台南市政府針對特定議題來進行開放政府程序。

除了前述在地參與的之外,趙卿惠解釋道,特定議題「開放」與否的主要標準有二:其一,評估該議題對於城市發展的影響程度,傾向優先選擇影響程度高且具急迫性的議題;其二,評估該議題涉及的衝突狀況,尤其兩方意見對立且勢均力敵時,就需要借助開放政府機制來得出共識,「開放政府的最大價值為願意聆聽不同陣營的意見,開創出相互討論或者接受別人意見的空間。」

更進一步說,因為台灣尚無開放政府的充足法規,開放政府很大程度取決於地方首長的意志,趙卿惠解釋道:「若首長認為重要,各局處就會去做,開放政府自然能介接到地方政府原有體制內,甚至可以設立自治條例或是委員會來處理。」

地方首長選舉四年一次,如何避免前朝定案或執行的開放決策被新市長推翻呢?趙卿惠認為:「台南市政府推行開放政府時,用心培力公務員,把種子種在公部門,而非政務官」,未來在公部門體制、組織運作上,如果能制定周延法規、訂定具體機制,她說:「讓開放政府在市府行政中能夠被貫徹執行,不會因為政務官的更替而變動,頂多比重有所調整。」

此外,首長的民意基礎可能會影響其態度及意願。以台南市為例子,前行政院長賴清德連任台南市長時,創下 71 萬餘票、72.9% 的高得票率紀錄,像是選擇飛雁新村進行公民審議,既能驅動民眾表達意見,同時有同黨議員的支持,民主審議結果比較能對決策產生實質影響;現任台南市長黃偉哲當選時得到 36 萬餘票,得票率為 38%,當然在開放政府的議題選擇上,也會考量民意反彈的風險。

最後,台南市政府「開放政府」的施政願景是什麼呢?趙卿惠表示還沒跟黃市長討論,但她身為研考會主委,對於開放政府有個人的期許:「將來開放政府架構可以嵌入行政體制,讓每個局處都具備開放政府思維,過去城市的開發都是交由工程機關來規劃處理,如果我們在城市開發之前,先有開放政府、公民審議,來跟民眾溝通,民眾也能輕易找到相關資料,就有可能減少開發過程中產生的爭議。」


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