文 | 張淑貞 ; 編輯 | 開放文化基金會

繼台灣在 2015、2016 年「全球開放資料指標」調查名列前茅、交出亮眼成績,去年(2019)5月行政院數位政委唐鳳在加拿大「開放政府夥伴聯盟」年會上,宣布台灣即將啟動「開放政府國家行動方案」研議工作,邀集各機關共同提出符合透明、課責、參與等核心價值的具體承諾,宣示台灣推動政府資訊透明的決心。同年10月國家發展委員會主委陳美伶也對外公布將在 2020 年底推出台灣的「開放資料專法草案」,邁向下一階段的數位轉型。開放、透明成為國家治理的標準關鍵字,但是在這股治理趨勢下,民間要取得政府資訊,進而使用政府資料來滿足公民參與的需求,仍然遇到許多困難,以公民所關注的社會議題來說,相關資訊的公開程度和範圍不足,也未達到「開放資料」的標準。

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行政院數位政委唐鳳在加拿大宣示台灣推動政府資訊透明的決心。(張淑貞攝,「創用CC 姓名標示 4.0 國際版」及其後版本)

申請資訊多被拒,科技專案來幫忙

民間為了監督政府,往往需要從政府公開資訊當中了解政府的實際運作和活動,即使有了《政府資訊公開法》,對民眾知的權利保障仍然非常有限。

2014、2015年的教育部課綱微調爭議就是最典型的例子。當時學生、教師、民團發動一波又一波的舉布條抗議和連夜靜坐,決策會議記錄能否公開成為消除社會疑慮的關鍵。當民間團體向教育部申請公開,教育部搬出《政府資訊公開法》例外不公開的規定作為擋箭牌,拒不公開相關紀錄。民間團體在多次申請失敗後,只能尋求司法解決。

民眾在「政府資料開放平臺」的「我想要更多」(https://data.gov.tw/suggests)向各機關建議開放機器可讀、可再使用、結構化的原始資料,也有五成比例遭受拒絕,二成比例機關甚至沒有回覆,或是以「還要研議」帶過,沒有交代後續結果。也就是說,有七成的民眾,懷著開放的希望而來,帶著挫折而去。

有一群來自不同行業的熱血公民組成「資料申請小幫手」,想要透過數位科技來改善這個問題。他們設計了一套標記管理系統,讓各機關回覆民眾建議開放資料的情形和不開放的原因全都攤在陽光下,同時與國發會合作在2020年1月起進行試辦。未來機關在回應民眾時必須交代資料現況和無法開放的原因,而且如果沒有合理的原因,就無法選擇不開放的選項,而必須將資料開放出來。希望透過這個管理系統,加速政府釋出資料,回應民眾的需求。

環評資料難理解,資料庫視覺化成關鍵

在台灣各種蓬勃發展的公民議題裡面,自然與文化資產的保護行動對政府資訊常有高度的需求。由於自然和文化資產往往是都市快速開發過程易被犧牲的對象,民眾需要知道開發行為或特定政策可能產生的影響,才知道如何去爭取保護這些一旦消失將無法恢復的可貴資源。

以自然資產守護行動為例,環保署所掌握的環境監測數據及相關資料,已設有「環境資源資料開放平臺」(https://opendata.epa.gov.tw/)「環境資源資料庫」(https://erdb.epa.gov.tw/)等,提供公眾下載使用。但是對於開發工業區、道路,或是要擴大都市地區時應該要做的環境影響評估(簡稱環評),相關的資訊公開仍有亟待改進之處。

目前由開發單位製作完畢的相關說明書或報告書是由環保署公開在「環評書件查詢系統」,以PDF格式供民眾下載閱覽,同時提供紙本放在開發行為所在地的鄰里辦公室。這種檔案或紙本提供方式非但無法更新最新數據,開發單位也可能選擇性或錯誤引用數據,造成環評審查委員需要花費時間處理資料引用的錯誤。對一般民眾而言,更難期待有能力及時間去理解判讀動則數百頁、甚至千頁的環評書,因此,相關資訊雖然公開,內容的正確性、易讀性都尚待解決。

如果能把環評調查數據視覺化,將可消弭資訊落差,幫助民眾即時了解環境現況。(吳宗霈製)

各政府機關如果能夠統一監測原始數據格式,將環評程序必須參採的各類政府已公開相關數據和開發單位自行調查或監測的在地數據一併收入資料庫,並且提供即時視覺化瀏覽工具,將有助民眾更易了解政府及各開發單位對於環境現況的掌握情形,消弭資訊落差,同時環評委員也能利用這樣的資訊平臺進行相關審議及討論,避免開發單位有意或無意誤用資訊。

環評通過後,資訊公開內容更可以納入相關管理計畫及後續追蹤執行情形。以中部科學工業園區三期后里七星農場開發案為例,這個開發案經歷了12年環評程序搶水、空汙和水污的爭議,民眾不外乎想知道園區有哪些污染,誰製造哪些污染,這些污染有什麼影響,以及園區如何管理等問題。這些資訊若能開放出來,或是由政府與園區商共同設置園區資訊整合網,讓民眾能夠及時查詢園區環境現況,瞭解園區對於環評管理計畫的執行情形,不僅能給製造污染者無形的監督壓力,也能讓在地居民務農、居住更安心。

史料搜尋不易、普查不足,文資保存現危機

同樣容易受到環境開發威脅的是文化資產與在地記憶的守護行動。

目前《文化資產保存法》規定地方政府應主動普查是否具有文化資產潛力的公有建築,必要時列冊追蹤及定期巡查。但因為業務量過於龐大,導致政府普查追蹤不足,文資團體往往到了屋主辦妥都更申請即將拆除之際,才緊急依文資法提報,讓建築物獲得暫定古蹟身分以暫緩都更。

因為依規定,主管機關要民眾提報六個月內辦理鑑定審議,提報人必須在短時間內透過政府公開資料、開放檔案去尋找相關事蹟,為身份鑑定做準備。文資提報成了一場倉促匆忙的資料蒐集大賽。以台北市三橋町紅葉園(今中山區中山北路二段11巷16號)來說,提報人要在三個月內蒐集完資料,加上資料有限、圖像資料搜尋困難,最後僅憑這些資料情況下,審議小組就給出最終決定,宣判了此屋死刑。紅葉園一案發展的過程,幾乎是多數私有文化資產提報古蹟的寫照。

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陳家後代提供貌似陳茂通先生與自宅之合照。本案最終在時間倉促、資料有限情況下,文化資產審議認定陳茂通在世時並未興建紅葉園,也沒有在紅葉園居住事實,宣判了此屋死刑。(照片來源:劉宜俊,「創用CC 姓名標示 4.0 國際版」及其後版本)

像紅葉園這類具有歷史價值的文化資產往往是數十年前、甚至百年以前就已存在。許多二戰前後相關資料雖已數位化公開,但是分散在各權責機關網站,要用零散的資料拼回消失的歷史,本身就是一項大工程。

即便是數位化的紙本史料,由於圖像資訊非機器可讀,僅能透過描述性的詮釋資料進行辨識搜尋,加上有時涉及個資、私人著作權問題,或是受到政府宣告版權,無法以開放資料方式釋出,以致提報人無法迅速找到關鍵資料。

數位化資料已如此不易檢索,更遑論仍然躺在各政府機關儲藏室的檔案,有些可能在數位化之前就會遺失或損毀。

這些在保存文化資產過程容易遇到的問題,需要官方投入資源,擴大加速數位化史料工作,並予以公開,更好的是能夠制定架構化的詮釋資料描述,充分的描述資料內容和特性,便利使用者快速找到需要的資料,甚至可以釋出無著作權疑慮的開放資料,結合民間資源及創意,賦予古資料新的生命。

而普查及追蹤不足的部分,政府也可建立線上回報平台,結合民眾喜愛古蹟的興趣,開放民眾回報古蹟的近況,加上搭配更友善整合的史料搜尋介面,讓更多民眾一起參與蒐集每棟建築的歷史,既可減輕公務員的業務量,又有機會改善只能靠著匆促拼湊的資料進行表決所造成的諸多遺憾。

開放透明的台灣,政府、民間 can help!

邁向2020年,國發會將啟動討論開放資料專法草案,從目前累積的經驗和成果出發,設定下一階段里程碑,此刻正是重新審視資訊公開及開放應用的契機。

未來的開放資料專法針對資訊無法公開或利用不易的問題,特別是在公民所關注環境開發下的自然與文化資產保護工作,要如何加強管理機關處理民眾資料申請程序,減少有資料卻不釋出的問題,以及該如何改善因為釋出資料龐大對弱勢民眾造成的資訊落差,並且加速圖像數位化與詮釋工作,讓民眾能更方便搜尋到所需要的資料,都是值得優先處理的資料課題。

特別是當前開放資料政策的基礎《政府資訊公開法》,法規給了行政機關過大的裁量空間,民眾申請不一定會公開,公開也不一定上網。收費標準不一,更無明確授權再利用,造成資訊散布的門檻。未來我國要進一步推動行政透明化和公共化,法制方免恐怕均須加以檢討。

而開放資料往往需要人力和資源。民眾除了作為政府資料的使用者,也可以是政府的協力夥伴,無論透過參與共作,或是提供民間自行蒐集的資料,都有助補充政府之不足。遇到政府資訊應開放或未開放,也可以在政府資料開放平臺的「我想要更多」進行申請,表達民間需求,也給予政府適度的壓力。打造一個開放透明的台灣,政府、民間都能幫得上忙!


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