整理撰文｜Lulu；編輯｜OCF Lab、參與 OGP Summit 社群成員

不是聯合國身分的臺灣，一直以來理所當然的被拒絕加入其下組織相關行動，然而，臺灣官方 / 民間韌性意志極強，自主遵照聯合國標準闖出一片天，不論是「CEDAW（消除對婦女一切形式歧視公約）*」或是 「人權兩公約*」，雖然無法在聯合國體制內簽署承諾並執行，臺灣仍在多方推動下，將上述國際公約國內法化，並分別於 2007 年和 2009 年由立法院推過相關法案且由總統頒布執行，非聯合國會員但以相同規格推動婦女和人權權益的作法，也已經受到相關國際組織肯定。

雖然，開放政府夥伴聯盟  (Open Government Partnership；OGP) 並非聯合國組織，但在國際情勢下，臺灣於 2015 申請時仍然被拒絕成為正式會員，因此，在表明如 CEDAW 和人權兩公約自主承諾先例之後，唐鳳政委已經於 “OGP Global Summit 2019 (全球峰會)” 當中向與會者表明臺灣即將提出自己的國家行動方案 (NAP，National Plan) ，而國家發展委員會也於 2020 年 2 月 21 日先行上網公告行政院體系推出的「臺灣開放政府國家行動方案（草案）」，並宣告將遵照 OGP 官方標準，於今年做出屬於臺灣的開放政府承諾。

* 臺灣推動 CEDAW 全歷史，點此 / * 關於人權兩公約，點此 

什麼是開放政府夥伴聯盟 (OGP)?

根據開放文化基金會於 2017 年出版的《開放政府觀察報告》當中的說明，「開放政府夥伴聯盟 」（Open Government Partnership，OGP），是在美國主導下，由八國政府 （巴西、印尼、墨西哥、挪威、菲律賓、南非、英國、美國）於 2011 聯手成立，並簽署《開放政府宣言》，將此概念向全球推廣。因應各國不同的民主進程和政治脈絡，開放政府夥伴聯盟重新定義開放政府的四大核心要素為：透明、參與、課責 （accountability）、涵容（inclusion）。隨後，開放政府夥伴聯盟成為正式國際組織，由各成員國繳交會費供秘書處營運，如今已有 78 個國家成為正式 OGP 會員。

開放政府夥伴聯盟 (OGP) 怎麼運作?

在多年經驗之下，OGP 秘書處已經擬定出一套制式化流程，相關說明、執行守則、公版表格都已經公布在其官方網站上，然而，比較 OGP 的準則，可發現與以往政府針對政策研擬所召集的民間委員會相比，OGP 開放政府流程特別注重並加入兩大特點：

1. 公民參與 ／ 公私協力

根據 OGP 官方手冊，在制定細部行動方案和承諾事項之前，政府代表和公民社會代表需一起組成「Multistakeholder Forum，MSF」這樣一個多方委員會，由公私兩方一起擬定行動方案之方向和大綱，才會進入到各部會完成細部討論和拍板定案承諾事項。在 NAP 執行期間，至少每三個月須召開一次 MSF 會議。

2. 問責 ／ 檢討

OGP 中所定義的國家行動方案，不是只有政府單向結案，而是一個民間代表和外部單位檢視、修正的循環，也會藉此來提出下一輪行動方案。要達到這個目標，兩項主要使用的方法是：

• 獨立報告機制（Independent Reporting Mechanism，IRM）　
  針對兩年之行動方案執行，將招募獨立於行動方案成員之專家和研究員負責此機制，監督並產出兩次檢視報告。IRM 將直接由國際專家小組（International Experts Panel，IEP）指導運作。

• Self-Assessment Reports 自主評估報告
  政府需在與公民社會諮詢之下，每年產出自我評估報告，此報告會成為  IRM 研究員的重要比對、參考資料，別的國家也將透過這份自主審查報告，了解該國的 OGP 行動方案之規畫和成果。

簡單來說，OGP 裡面的國家行動方案（NAP），並非由政府單獨草擬，需先召集官方和民間代表組成上位的 MSF 多方論壇，才能來制定決策方向，國家行動方案 （NAP）正式執行期間為兩年，簡單的流程規範如下圖所示。

不是會員，臺灣如何參與 OGP ?

國家發展委員會（下稱國發會）曾經於 2015 為臺灣向 OGP 提出會員申請，但因為非聯合國成員的關係而沒有取得入會資格。去年，官方、民間努力之下，已經與 OGP 秘書處取得共識，臺灣雖非會員但將自主提出國家行動方案（NAP），並以此跟 OGP 秘書處、成員互動，在行政院和唐鳳政委辦公室推動之下，已交由國發會為主責單位正式負責 OGP 推動事務。
基本上，OGP 的相關準則，包括流程細則、執行手冊、檔案格式都是公開分享的，因此不論是臺灣或其他非 OGP 會員國，都可以自行使用相關公開資源推動開放政府國家行動方案，目前臺灣便是依照公開文件和手冊，直接以 OGP 既定流程和準則來研擬和執行國家行動方案（NAP）。

然而，以非會員國的臺灣來講，差別在於：

• 臺灣的 NAP 相關資訊並不會進入 OGP 官方線上資料庫。
• 臺灣的 NAP 表現指標不會在 OGP 的整體報告裡分析和比對。
• 臺灣的 IRM 不會接受其專門的國際專家小組指導，需由臺灣自行規劃處理。
• OGP 秘書處無法正式派員協助臺灣之開放政府 NAP 推動，但可保持交流、交換資源和訊息。

雖然臺灣仍然無法正式成為會員，但是數位科技幫助下，世界各地的良好案例都可以輕易地分享和流通，也因此，雖然不是正式會員，當面對開放政府於數位時代將繼續占重要地位的趨勢，臺灣以國際標準或甚至更高的開放政府準則要求自己時，其成效和成功案例，會自然而然的成為國際上可以共同討論的重點，也能成為臺灣再次爭取加入 OGP 強而有力的證明。

國發會力推開放政府國家行動方案 (NAP)，現況如何?

從 2019 年 5 月於 OGP Global Summit 大會回國後，唐鳳政委辦公室與國發會隨即開始著手籌備推動國家行動方案（NAP）事宜，除了政府內部的討論，也曾與民間特定代表進行前期討論會，因此，在召集 MSF 多方委員會、提出正式國家行動方案（NAP）中的承諾事項之前，已確定以下兩點：

1. 跳脫 OGP 的國家行動方案皆是兩年為期的規定，臺灣的方案將採用四 年為一期，增加 NAP 達成完整度，也得以跟總統任期同步。
   （* 國際上的 OGP 會員間，也有不少聲音是希望能將 NAP 期程延長，因為原來兩年實在太短。）
2. 第一步以中文化 OGP 公開的官方手冊為優先，包括流程細則、執行手冊、檔案格式，分享給相關機關作為重要研讀資料，也是接下來推動 NAP 的依歸。（目前已完成，請見中文化資料區）

OGP 是一個格外注重民間參與的開放政府方案，然而，國發會於推動之初，或許在考量公部門人員接受度和處理熟稔度上，仍然以較傳統的方式跨出第一步，因此，在正式 MSF 尚未組成之前，國發會已先結合行政院各機關擬定 5 大方向、12 項承諾事項的 「國家行動方案 (NAP) 草案」，並且於 3 月 8 日到 4 月 8 日一個月期間，由推出承諾事項的各機會，個別邀請特定民間代表召開以 MSF 為名的機關內部討論會 （會議資料）。

雖然首波機關各自召開的討論會已經結束，然而由中央主導、各機關自行提出草案並邀請特定民間代表討論的模式，並未展現 OGP 民間參與精神，仍然是傳統民間委員僅擔任諮詢的模式，因此有不少關心開放政府的公民社群紛紛提出建議，而在進一步與國發會商討之下，目前也已經撤回 5 月 20 日總統就職時需完成國家行動方案各承諾事項研擬的規劃，改以較長且充裕的時間，從召集上位的 MSF 重新討論國家行動方案應有範疇，並將民間代表納為決策委員，而非僅是政府方案的諮詢對象。

不只組成上位 MSF – 多元利害關係人＂委員會＂，也應在第一階段納入多元聲音

在目前政府翻譯的中文化手冊中，「Multistakeholder Forum，MSF」是以多元利害關係人論壇為中文說明，但是以 OGP 提出的精神和架構來說， 不應該是論壇而應該是一個正式的上位＂委員會＂，並在討論國家行動方案的方向和承諾事項前，就必須召集政府和民間單位共組成立。因此，現在當務之急，仍應是積極籌組 MSF – 多元利害關係人＂委員會＂。
而在籌組之前，理當針對 MSF 的組成提出全方位的想像。首先，OGP 全球峰會的討論中，許多聲音都是在於檢討 OGP 流程的 ＂排他性＂，因此，MSF 民間成員的邀請，是否不應該只是侷限在政府現有的特定名單? 而應該先向廣大公民團體釋出消息，並設計得以讓圈圈以外的民間團體代表參與加入的機制?
再來，客家、原住民、性別等基礎核心議題，不應該只是在個別承諾事項裡提及。如同第一次行政院性平處的 OGP 論壇中，葉德蘭委員提到，如果公營企業、法人的董事會單一性別不能少於 ⅓ 很重要，那上位 MSF 也應該要納入這個考量，而不是下到單一承諾事項才說要做。同樣的，是否應該在 MSF 組成前，就應該要考量客家族群、原住民族群的聲音，而非僅限於承諾單位如原民會、客委會執行，也就是說，上位的 MSF – 多元利害關係人委員會，是否就應該有 ⅓ 性別比例，並有客家和原住民族群代表?

踏向 OGP，臺灣的第一步走得如何?

過去，臺灣因為推動政府資訊公開法，加上公民科技社群積極參與，因此雖未加入 OGP，但已經在國際開放政府社群享有一定名聲，民間也早已連續三年組 10 人以上代表團前往參與 2016、2018、2019 OGP Global Summit（開放政府夥伴聯盟全球峰會），可惜的是，因為臺灣並非 OGP 會員，因此無法直接投稿至正式議程。

一開始，國際夥伴都很訝異：臺灣開放政府做得不錯，不是 OGP 會員? 雖然在國際情勢限制之下，仍未能正式加入，但藉由積極參與全球峰會，逐漸與 OGP 國際社群有了默契和共識，最終臺灣採取自主實踐 OGP 的方案，由唐政委公開在 2019 全球峰會向參與者宣布。
雖然國際上普遍對臺灣推行開放政府，已經給予不少肯定，然而，過去臺灣推動的開放政府，多為由高層登高疾呼模式，並且單點單點分散執行，而非全面盤點、提出紮實組織化推進方案。在 2017《開放政府觀察報告》，便點出這樣的模式有許多問題，包括：

• 開放政府缺乏整體規畫，在推動上高度依賴政務官的政治意志
• 資料數量遠勝過品質，關鍵資料散落在不同網頁
• 影響力不彰，須加強以公民與公務員的需求為出發點
• 開放精神的公民參與模式，大部分僅是實驗性的個案
• 政府尚未翻轉治理思維，需一步步從上位大政府到人民得以參與的開放政府

開放文化基金會目前已受邀參與四場，以 MSF 為名但實質為機關內部的閉門 OGP 論壇，根據現場觀察可以普遍發現，負責提出承諾事項的機關和承辦人員，並未了解 OGP 精神，因此多是以現有的業務亮點直接寫入國家行動方案（NAP） 。雖然目前政府所謂的 MSF 並未呈現上位委員會應當樣貌，但是這樣的機關會議仍然為邁向 OGP 第一步提供很好的交流機會。藉由審視既有業務亮點，出席的民間代表得以現場直接向承辦人員舉例說明，該如何透過納入 OGP 數位治理／開放資料／公私協力提升業務達成度、效率，因為是奠基在既有業務上交流，因此承辦機關也得以快速理解什麼是 OGP ? 如何轉換現有業務 ? 而非只靠閱讀生硬的國際官方執行手冊。此外，民間代表也得以當面表明，公民社會在這流程當中並非局外人，而會一起協助達成，表達支持。經由這樣的機關基層會議，最重要的是讓公部門和民間代表彼此理解、找出溝通方式，也間接降低承辦人員因不理解而產生的門檻，並提高其接受度和信心。

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