文 | 張淑貞 ; 編輯 | 開放文化基金會


風和日麗的一天,南方澳大橋無預警斷裂。實際上不只這座大橋,全台的橋梁檢修紀錄至今沒有對外公開,民眾無法知道自己每天走過的橋是否安全。(照片來源:國防部軍事新聞通訊社

2019 年10月1日,南方澳大橋坍塌事件發生後,外界才發現橋梁啟用至今只做了一次檢測,而且檢測項目不全,維修不完整,甚至資料也不正確。

為什麼這麼晚才發現呢?交通部其實早在 2001 年高屏大橋因為盜採砂石及颱風過境造成斷橋後,便已經建置「台灣地區橋梁管理資訊系統」,要求機關登載每一座大小橋梁的維護紀錄,但資料一直沒有對外公開,不僅外界無法進行監督,民眾也無法知道自己每天經過的大橋是否安全。

台灣一直自認為是開放和民主的國家,《政府資訊公開法》施行至今 14 年,加上 2015、2016 年二度在全球開放資料指標調查(Global Open Data Index)榮登第一,開放儼然成了台灣之光。但是在光的背後,仍然存在重要政府資訊應公開卻未公開的雷區。

公開透明的立法起手式

施政的公開與透明,是一國民主化的指標。許多國家都訂有政府資訊公開制度,最早出現在1766 年的瑞典憲法,但真正受到重視是 200 年之後,1966 年美國訂定了《資訊自由法》(The Freedom of Information Act),對外公開聯邦政府的記錄和檔案,也讓公民可以向一級單位申請資訊調閱和複印。鄰國日本也在 21 世紀初施行了類似的《情報公開法》。

1966年,美國制定了《資訊自由法》,公開聯邦政府的記錄和檔案,公民可以向任何一級政府機構提出資訊查閱與複印申請。(圖片取自美國政府網站

我國行政資料電子化流通從1995年《行政機關電子資料流通實施要點》頒佈後正式推動,1999年《行政程序法》立下了政府資訊「以公開為原則,限制為例外」的實施方向。到了 2005 年,我國才有了《政府資訊公開法》專法,明確規範政府機關應主動公開的資訊,也確立民眾可以向行政機關申請政府文書、照片和電子訊息的權利。但這只是立法起手式,公務體系文化並不會在一夕之間從保守變開放…

依法不公開?那一年為德不卒的《政府資訊公開法》

台灣雖然有了政府資訊公開專法,公民團體申請政府資訊的經過仍是屢戰屢敗,又屢敗屢戰。

以台灣人權促進會為例,他們曾向某機關申請提供資訊,卻足足等了二個月,承辦才告訴他們申請書格式有問題,要求重新填寫,像在有意刁難。

2014 年當台灣社會發生教育部課綱微調爭議,台權會也向政府申請公開相關會議資訊,要求教育部和國家教育研究院公開決策會議相關資訊,但是遭到拒絕。當時教育部拿出《政府資訊公開法》作為擋箭牌,認定這些會議記錄是機關在做出決策前的內部討論,依法可以不公開。而同條法規也提到,即便內部討論可依法不公開,但是對公益有必要時,機關仍然可以公開。令人遺憾的是,在一波又一波的舉布條抗議和連夜靜坐行動當中,教育部並未見到公開的必要性和公益性。

2014年台灣發生教育部課綱微調爭議,民間要求教育部申請公開會議記錄遭到拒絕,於是尋求司法解決。(照片來源:台灣人權促進會,)

台權會因此尋求司法解決,與教育部對薄公堂。2015 年初,台北高等行政法院一審判決台權會勝訴,要求教育部拿出更完整的資訊供外界檢驗。但是教育部仍然不願公開,執意提起上訴。隨後由學生、教師等發起的抗爭行動,很快在全台延燒開來。

整件事到了 2016 年總統大選過後,行政機關首長改朝換代,並宣布廢止微調課綱,才一點一點對外提供資料,距離當初要求公開透明浪潮已經過了二年多。難怪民間要怨:「這是一套為德不卒的資訊公開法!」明明有法,需要的時候卻還是幫不上忙。

教育部無視社會爭議,以《政府資訊公開法》作為擋箭牌,認為課綱微調相關會議記錄是決策前的內部討論,依法可以不公開。(圖片來源:台灣人權促進會,)

全球資訊權評比,台灣敬陪末座

我國《政府資訊公開法》於 2005 開始實行,推出時間與他國相比其實不早也不晚,但以對於民眾知情權益的保障來說,卻與國際趨勢背道而馳。

國際歐洲資訊近用組織(Access Info Europe)及加拿大的法律與民主中心(Center for Law and Democracy)曾在 2011 年對各國政府資訊公開法制做了一次全球資訊權評比(Right To Information Rating)。在 128 個接受評比的國家當中,台灣敬陪末座,排名第118名,多項評比項目考了零分。

像是我國政府會要求民眾申請資訊時說明申請的用途,而不是以主動公開為前提,直接提供所需資訊。民眾索取資訊時無法要求一律以電子方式提供,機關當下如果只有紙本資料,只需提供紙本,或要求民眾親自閱覽抄錄,極為不便。

部分情況下機關在提供資訊時會收取費用,收費又沒有單一標準,各機關可以自行訂定。這項規定對於經濟條件不佳的申請人,例如環境或人權弱勢族群,是非常不利的,特別是這群人可能因為發生爭議和權益損失,更需要向政府申請資訊。這時,收費就會變成另一道取得的門檻。

另外,政府依法提供資訊,並沒有授權民眾不受限制再次利用或傳播,無法促成資訊擴散,以致當有其他人需要時,必須向政府申請一次,非常沒有效率。

我國雖有政府資訊公開專法,但是提供給行政機關很大的裁量空間,也沒有從民眾的使用需求出發。近日國家發展委員會對外宣布我國要參考國際經驗,將在 2020 年底提出民間期盼已久的「開放資料專法草案」,除了針對資料開放評估與應用機制做出規範,或許也是重新審視民眾資訊取用權利的機會,真正面對目前資訊無法公開或利用不易的問題。

在全球資訊權評比當中,台灣屬於橘紅色後段班,對民眾資訊取用權利的保障十分不足。(圖片取自全球資訊權評比網站

我想要更多,全程公開的申請機制

我國目前雖無開放資料專法,但是相關政策已經在七年前,也就是 2012 年,由行政院研究發展考核委員會(今國家發展委員會)擬定了大致方向,以便與國際開放資料趨勢接軌。

所謂開放資料,不只是要政府提供資料,更要提供可被自由使用、修改、散布,而且是機器可讀的原始資料,讓民間可以進行大量數據分析,達到監督施政的目的,或是方便業者開發手機或電腦的加值服務。

在國發會的政策引導下,台灣在 2013 年也成立了一個資料共用平臺「政府資料開放平臺」(data.gov.tw)。目前累積了超過四萬筆與民生食、醫、住、行、育、樂相關資訊,任何人均可在平臺免費下載使用。

政府資料開放平臺(data.gov.tw)目前累積超過四萬筆與民生食、醫、住、行、育、樂相關資料。當中設有「我想要更多」互動專區,民眾可以向政府建議還未開放的資料。(圖片取自台灣政府資料開放平臺網站

雖然平臺上面累積了許多資料,但是八成五的比例下載次數少於100次。顯示政府開放的資料不一定完全符合民間需求。

平臺上設有民眾建議政府開放資料的功能,也就是「我想要更多」互動專區。相較於透過《政府資訊公開法》申請資訊的封閉性,「我想要更多」申請過程全程公開,外界可以看到所有申請內容和機關回覆的情形。

今年的 g0v 公民科技創新專案「資料申請小幫手」分析了目前平臺上 3 千多則民眾向各機關申請開放資料的結果,發現機關在處理上有幾個常見的問題。

誤區一、已讀不回

3 千多則民眾向各機關申請紀錄裡面,有一成五沒有得到機關的回應。這種已讀不回的情形,恐會破壞民眾對政府的信任,可說是機關處理民眾回饋的最大雷區。

中央機關當中,以負責瓦斯電力等能源政策的經濟部能源局不回覆比例最高,有九成五。司法院、立法院、考選部、經濟部也有三到五成不等的未回覆率。

地方機關不回覆比例最高的是金門縣,有九成五,屏東縣也有近五成。

對於政府沒有回應的情形,少數民眾會再次申請,或在原申請頁面留言,提醒政府機關回應。但作用似乎有限,多數依舊沒有回應。

公部門處理民眾申請開放資料的已讀不回比例排行。(資料來源:資料申請小幫手,吳宗霈製)

誤區二、不開放比例高,也無後續作為

資料申請小幫手另一個分析發現是,五成民眾建議被政府機關拒絕,有些拒絕的理由不太合理。

多數機關拒絕開放是因為資料還未搜集,或是資料本身不齊全、沒有更新,擔心品質不佳而不開放。

但是有些機關明明有現成的資料,內容也齊全,品質也沒問題,甚至已經用公告或查詢圖台方式對外公開,卻仍不願開放原始資料給民眾使用。縣市的餐廳衛生稽查結果(https://data.gov.tw/node/57699)、人行道及腳踏車專用道(https://data.gov.tw/node/59858)、省縣道即時路況(https://data.gov.tw/node/96456)、垃圾車回收車GPS即時資料(https://data.gov.tw/node/83475)等都是屬於這種情形。

另外一種常見回覆是機關需要再研議。需要研議本身是合理的,但是機關往往沒有告知為什麼無法判斷,需要進一步研議,更重要的,也沒有說要研議多久時間,或是有結論時回報給民眾。這種情形同樣會讓民眾對政府失去信任,認為所謂「研議」只是機關搪塞的藉口。

政府不開放資料的許多理由。(資料來源:資料申請小幫手,吳宗霈製)

誤區三、機關同意開放,民眾卻與資料擦身而過

最後一個誤區是機關同意要開放,卻沒有告訴民眾何時開放,也沒有向民眾回報,造成機關花了許多努力將資料準備好,也開放了,卻無人前往利用的窘況。

為了處理上述誤區,資料申請小幫手專案設計了一套標記系統,將機關處理方式一一進行分類,方便掌握哪些資料可以開放,哪些無法開放,並且標記各種不開放的理由,也包括回覆需要研議的個案。

目前平臺的主責機關國發會同意自 2020年 1 月起採用這套標記系統,並加以改良。未來預計開放的資料將要求機關設定期程,並且回報民眾。無法開放時,也必須標記資料的狀態及不開放的原因,並讓民眾能夠看到。資料不開放的理由必須合理正當,在沒有合理正當理由的情況下,也就是找不到對應的標記時,應將資料開放出來。如果機關需要研議,系統也會每三個月自動提醒機關向民眾回覆進度。

資料申請小幫手也架設了民間網站(dataopener.tw,2020年1月上線),為各機關的處理情形設計「機關成績單」,不管整體或個別機關處理情形將一覽無遺。

另外小幫手專案也要搭起政府和群眾的橋梁,將政府的開放資料政策和重點資訊服務轉化成簡單操作的申請攻略,提供民眾撰寫資料申請時參考,一方面突顯民眾申請與施政的相關性,一方面也讓機關更有意願、更放心將資料釋出。

資料申請小幫手與國發會合作設計一套標記系統,方便追蹤及管理機關處理資料申請的情形。將從2020年一月起進行試辦。(資料來源:資料申請小幫手,吳宗霈製)

深入政府的開放資料民間推手

踩到政府資訊不公開的雷區,除了申請以外,還有一個更直接且深入的管道,就是擔任政府資料開放諮詢小組民間委員,或是透過這些委員轉達意見。

行政院及所屬 31 個二級機關均設有政府資料開放諮詢小組,其中一定比例來自民間的開放資料專家,有業界代表、學者,也有公民團體、社群等。他們定期和機關開會,為政府量身打造最佳的開放資料策略。

智庫驅動執行長劉嘉凱擔任過經濟部第一屆民間委員,第一次與會便受邀進行專題演講。劉嘉凱說:「那時大家也不知道開放資料要做什麼。我說不要為開放而開放,而是要 open by purpose,因為有清楚的目標,所以才開放。」經濟部官員聽了也相當認同,於是開始規劃盤點他們的重點業務和對應的資料。

擔任經濟部第一屆民間委員的劉嘉凱:「那時大家也不知道開放資料要做什麼。我說不要為開放而開放,而是要 open by purpose。」(照片來源:劉嘉凱,「創用CC 姓名標示-非商業性-禁止改作 4.0 國際版」及其後版本)

林誠夏是開放文化基金會的法制顧問,曾經擔任文化部的諮詢小組委員,和文化部一起討論適用的開放資料績效指標,作為該部會當年度必須達成的目標。廖英凱是現任原子能委員會諮詢小組民間委員,他利用自己的時間擬了一份資料開放行動策略草案,並成功說服機關採用。

多數資料開放諮詢小組在開會時也會討論來自「我想要更多」的民眾申請案,並檢視機關的回覆是否恰當。如果沒有特殊法規限制,也具備開放的公益性,機關卻不開放,民間委員可以直接在會上提出討論。

不過,許多民間委員也表示,目前諮詢小組每年開會次數大約是二次,民間委員比較像是外部委員,只能提供建議,無法要求機關做些什麼。

多次擔任諮詢小組民間委員的彭啟明,同時也是開放資料聯盟會長,他向科技部提過「開放科學」的革命性想法。彭啟明曾試圖說服機關要求政府補助委託的科研計畫在結案時同時開放原始調研資料,以供外界檢視及應用,但他發現諮詢小組的籌辦單位經常是部會的資訊單位,對於業務單位一也就是行政資料的真正蒐集和擁有者一影響力不大,「談了好幾次,大家覺得這是對的,但是做不了,」彭啟明說。民間委員也有力有未殆的時候。

多次擔任民間委員的彭啟明說,「開放科學」的想法,「談了好幾次,大家覺得這是對的,但是做不了。」(照片來源:彭啟明,「創用CC 姓名標示 4.0 國際版」及其後版本)

但是擔任過交通部民間委員的楊佳勳,仍然對諮詢小組有著深遠的期許。他想過如果民眾和機關對於資料的申請或使用有爭議時,或許可以一起邀請到會上當面溝通。楊佳勳說:「這種調處功能需要先進行調查,做起來蠻花時間,因為要了解雙方的爭點,有點像準司法機關,操作起來可能蠻難的,所以還沒實作過。」劉嘉凱認為這種作法更類似資料治理委員會,比較屬於內部的經常性編制,是更高層次的資料治理模式,現在每年開2次會、每次 2 小時的運作方式很難做到這個地步。諮詢小組是否能進一步發揮更大的功能,有待更多討論,也要看機關的意願。

你想要越多,政府越開放!

封閉了 18 年的全國橋梁檢測紀錄,交通部終於承諾會商相關單位及縣市政府進行開放,並配合需求開發可供民眾查詢的系統。(圖片取自政府資料開放平臺我想要更多專區

今年10月1日南方澳斷橋事故發生後,外界才發現始終沒有公開的全國橋梁維修資料出現不實造假的疑慮,引發社會對用路安全的質疑。

在民間團對於 10 月 6 日試著透過「我想要更多」,向政府提出全面開放橋梁檢測資料的建議之後,過了一月有餘,有 14 個縣市政府回覆。少數縣市如新竹市、連江縣和澎湖縣同意開放,多數縣市把決定權丟給交通部,交由交通部處理。交通部在回覆時承諾召集相關單位及縣市政府進行會商,除了研議開放內容,也承諾配合需求開發可供民眾查詢的系統。未來民眾將可透過資料釋出了解自己的用路風險,也能藉此監督政府是否確實進行管理。

遇到這類政府資訊不公開的雷區,民眾絕對可以拿回發球權,透過制度申請,透過資料開放平臺,透過諮詢小組,主動要求政府回應和檢討。每一次的公民進擊,都是推動政府更開放、透明的契機!


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