文 | 郭鴻儀; 編輯 | 開放文化基金會

從 2019年底,國發會不斷在記者會和新聞稿當中聲明, 2020 年將提出《開放資料專法》,成為政府推動開放資料以來另一大躍進,也讓過去以《政府資訊公開法》為基底的資訊釋出,有機會邁向真正的開放資料,也就是具互動性、無權利限制的開放格式資料公開。專法進入正式程序之前,讓我們再次審視現行資料釋出制度中,在面對環境議題時,有哪些狀況需要改善。

「取得資訊」能為我們解決什麼問題?或者說,對人類生活起了什麼樣的作用?除了單純滿足人類知的需求,取得資訊有助於人類行為的決策判斷、有利於瞭解特定事物,降低人類面對未知的恐懼。隨著近現代民主國家興起,人民開始透過要求政府資訊公開以及公共參與程序,強化對於國家行為的監督與制衡。聯合國在 1946 年 59 號決議中以及 1948 年《世界人權宣言》肯定資訊自由是基本人權,許多國家開始陸續以法律保障人民取得資訊的權利,政府資訊公開成為各國施政目標,而這些資訊有助於人民日常生活中對大、小事務的行為決策。

針對環境議題的特殊性,國際上特別針對環境的資訊取得權利(或有稱環境知情權)早已予以確立,如 1992 年里約宣言以及 1998 年的《奧爾胡斯公約》。環境資訊的取得,有助於人類及早因應、預防各種天災或人為事故、對於正在發生的災害進行救援以及事後向肇事者請求損害賠償的資訊蒐集,亦有助於人民對於政府,甚至是排污者的排放行為進行監督與制約。

對於政府在環境行為決策例如環境影響評估程序、排污許可證核發等,資訊公開更是人民程序參與決策程序最根本的前提條件。但是相關資訊雖有公開,政府、開發單位以及民眾之間仍然存在資訊落差。

車諾比核災爆發的第一時間,政府未告訴在地居民真實危險性,造成多人死亡或罹癌。(圖片來源:Ilja Nedilko on Unsplash

環評調查監測視覺化、消弭資訊落差

環境影響評估是藉由蒐集各種環境資訊,包括生活、自然、社會、經濟、社會和文化等,透過資訊瞭解環境現況,從環境現況中發現可能的問題,進一步評估政府採取的各式政策、開發或行動對於環境現況可能造成的影響,提出適當的管理計畫,並持續追蹤、執行。

依我國《環境影響評估法》規定,環境影響評估工作包括第一階段及第二階段的環評審查,以及後續的追蹤考核程序。只要是須進行環評的政府政策或開發行為,開發單位在第一階段及第二階段環評,須分別製作「環境影響說明書」以及「環境影響評估報告書」。

環境影響說明書或環境影響評估報告書內容,不外乎須記載開發行為目的及內容、環境現況調查、開發行為對環境的可能影響,並提出減輕、因應對策及管理的相關計畫。而針對資料蒐集,開發單位進行環境現況調查時,應優先引用政府機關已公布之最新資料,或其他單位長期調查累積之具代表性資料,如不引用時,即應進行現地調查。

環境影響評估審查流程圖。(資料來源:環保署,吳宗霈製)

開發單位針對各項環境現況包括物理及化學、生態、景觀遊憩、社會經濟、交通、文化及環境衛生等,應向各主管機關如行政院環境保護署、內政部、水利署或衛生福利部等蒐集最新的相關資料。這些相關資料大多可從公開網站下載使用。

以環保署來說,其所掌握的環境監測數據及相關資料,設有「環境資源資料開放平臺」、「環境資源資料庫」;有關天文氣象,中央氣象局設有「氣象資料開放平臺」。各級地方政府針對社會經濟,多設有「統計資料庫查詢系統」(如臺北市政府網站)等平台,提供公眾下載使用。

但是這些資料四散於各主管機關,有賴開發單位在製作環境影響說明書或評估報告書時蒐集、彙整於書面文件。製作完畢的報告再統一由環保署公開於「環評書件查詢系統」供民眾下載閱覽,紙本另陳列於開發行為所在地之鄰里辦公室。然而,耗費時間整理的報告,是以一份一份文字式說明進行公開,其實較難在審查過程中,及時整合最新的環境現況資料。

另外,開發單位為求順利通過環評,在製作相關說明書和報告書時可能有選擇性或錯誤引用的潛在疑慮。實務上常見環評審查委員往往花費部分時間處理書類引用資料錯誤,對於一般民眾而言,更難期待有能力及時間判讀書件內容有無引用錯誤。

目前環保署嘗試以視覺儀表化以及在地化等較具易讀性的方式,使用一般民眾理解的語言,建構「愛環境資訊網」提供在地居民即時瞭解居住環境現況。這樣的嘗試,或許可以利用在環評程序,建立環境現況的資訊平臺,將環評必須參採的各類政府已公開相關圖資及數據,透過視覺化以及在地化方式即時呈現於環評程序。開發單位如有另外自行調查或監測的在地數據,亦可透過資訊平臺整合、及時更新各地環境現況進資料庫,使相關環境資料更貼近於實際情形。

要達成這個目的,有賴各政府機關統一各種監測原始數據以及圖資使用格式,以及資訊平臺本身的系統性建置,才能讓各單位自行蒐集的資料能依共同格式整合並分析比較。再來,便可透過各開發行為確實對環境現況進行調查,並持續將追蹤、監測資料回傳於平臺系統,讓一般民眾隨時瞭解政府以及各開發單位對於環境現況的掌握情形,透過資料治理方式,消弭政府、開發單位以及民眾間的資訊落差,開啟互信和對話的溝通空間。

如果能把環評調查數據視覺化,將可消弭資訊落差,幫助民眾即時了解環境現況。(吳宗霈製)

以中科三期為例:從民眾需求出發整合資訊

以中部科學工業園區為例,科學工業園區的開發,一直以來都是國人關注的環境議題。高科技背後隱藏的種種環境污染風險以及高耗能、耗水的資源競爭,是地方居民面對科學工業園區最大的環境憂慮,亦是過去在面對科學園區開發時,引發民眾抗爭的原因。

高科技工業的環境污染風險,造成在地居民的健康隱憂。(圖片來源:環境法律人協會,「創用CC 姓名標示 4.0 國際版」及其後版本)

中部科學工業園區開發史上,最引人矚目莫過於歷經 12 年才通過的中科三期后里七星農場開發計畫。2005 年因中科園區一期、二期用地不敷使用,當時的國科會(現在為科技部)規劃在后里開發三期用地,開發計畫在 2006 年首次通過環評程序,卻因環評未充分評估廢污水排放、農民灌溉用水影響以及健康風險評估等問題,遭行政法院撤銷環評結論,是我國司法撤銷環評審查結論的首例。

環評結論遭撤銷使得行政院與法院間的關係日漸緊張,環保署甚至購買媒體版面批評行政法院判決。另一方面,行政院允許進駐廠商繼續營運,一邊續行環評,架空環評制度事前預防原則的規範目的。

2010 年該案再次通過環評審查。當地居民仍持續對園區廢污水排放、化學物質的健康風險影響以及灌溉用水衝擊提出質疑,二次提起訴訟救濟,經環保署自行認定開發計畫應進入第二階段環評程序,在地農民與中科管理局達成訴訟上和解,才暫時性停止陳抗。

除此之外,2015 年,中部科學工業園區在臺中園區大肚山擴建案環評程序中,也同樣面臨民間團體,質疑園區使用化學物質的健康風險影響、廢棄物處理以及園區用水及用電情形並未進行完善評估。

過去中部科學園區之資訊公開,多側重解決民眾對於園區污染風險的擔憂以及公開資源使用現況。中部科學園區管理局設有「中科園區環保資訊整合網」,用以揭露園區環境監測及環評文件等相關資訊。但瀏覽相關網頁發現,園區僅提供整體園區如空氣品質、地面水質、放流水質及噪音等原始監測數據,這樣的資訊公開方式,在地居民無法透過這些冰冷的數據暸解自身是否處於特定的環境風險。從他們的角度來看,目前的資訊公開有以下問題:

  1. 資訊公開無法呈現園區環境現況:網站內容僅提供園區空氣、水質及噪音等部分監測數據,但民眾所關注的環境問題尚包括:園區及各廠商能源、土地及水資源使用情形、土壤污染、廢棄物清理、園區內毒性化學物質管理以及對於居民健康風險評估影響等資訊。但這些資料無法從網站得知或分散在其他網站,現有的「資訊整合網」未能整合園區環境現況資料,網站亦無地圖可供查詢,使用人難以透過該網站取得想瞭解或所需的環境資訊資料。
  2. 原始數據一般民眾難以理解:資訊公開網站雖公布原始監測數據,但對一般不具環境科學專業背景的民眾而言,無法判讀原始數據含義,無助於改善、降低在地居民對於科學工業園區環境風險的疑慮。
  3. 對污染監督而言,民眾更希望瞭解科學工業園區環境管理方式、個別廠商可能的環境風險、園區監測設施及污染防治設備運作情形,但這些相關資訊無法透過網站獲得。

民眾不外乎想知道園區有哪些污染,誰製造哪些污染,這些污染有什麼影響,以及園區如何管理等問題。但中部科學園區環境資訊整合網所提供的環境資訊,非但無法滿足民眾對於科學園區知的需求,更無助於解決民眾對於科學園區影響環境的疑慮,造成民眾面對科學園區開發,不斷對相同的環境風險提出質疑及抗議,提高科學園區開發的社會成本。

對此,管理局或可與園區廠商達成共識,提高廠商對於自主公開環境資訊公開的最大可能性,共同設置園區資訊整合網,並且在網站規劃階段納入相關利害關係人參與,共同研擬環境資訊公開清單以及環境資訊公開方式及內容;另一方面資訊公開內容亦應考量環評結論的相關管理計畫及後續追蹤執行情形,使整合網不但能隨時提供民眾查詢即時的園區環境現況,更能透過整合網的狀態,瞭解園區對於環評管理計畫的執行情形。

管理局應與園區廠商共同設置園區資訊整合網,幫助民眾清楚了解園區有哪些污染,誰在製造污染,污染對居民的影響,以及園區如何進行管理。(吳宗霈製)

資料治理,為環評疏通活血!

大規模開發數十年後,民眾已了解環境品質對於社會發展、人類生存的關鍵影響,對於造成環境破壞的因素也更加重視,在台灣,如何消弭一般民眾與政府及專家之間的資訊落差,促成有效的溝通對話,是改善環評制度、提高環評效率的重要課題之一。

身處於巨量資料 (Big Data) 時代,各政府機關如果能夠統一監測原始數據格式,將環評程序必須參採的各類政府已公開相關數據和開發單位另外自行調查或監測的在地數據,一併收入資料庫,並提供即時視覺化瀏覽工具,將專家才能判讀的相關資料轉譯為民眾可以理解的語言或圖像,將有助降低公共參與的入門門檻。

而既有工業區或科學園區的環境現況追蹤、監測資料,則可建構一具有動態性、即時性的資訊整合平臺,提供民眾及時查詢環境現況,並且瞭解環評管理計畫的執行情形,不僅能給開發者無形的監督壓力,也能讓在地務農者、居住者更加安心。

另外這些資料不斷累積以後,也可回饋於環評程序,使接下來相類似的開發行為或開發場域得以與過往案例分析比對,獲得充分、且貼近於環境現況的影響評估,並納入既有開發案進行整體考量,提高環評決策的科學性及效率。

開放資料不僅僅滿足我們知的需求,能夠發揮資訊溝通、解決問題的功能,才是將資料開放出來的重要價值。我國環評發展至今,已是走在前頭具有公共參與功能的行政程序,即便目前對於環評效率的檢討聲浪不斷,強化資訊公開為環評疏通活血的那一哩路,將是奠定台灣公共參與重要的基石。


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