整理撰文|Lulu;編輯|OCF Lab、參與 OGP Summit 社群成員

不是聯合國身分的臺灣,一直以來理所當然的被拒絕加入其下組織相關行動,然而,臺灣官方 / 民間韌性意志極強,自主遵照聯合國標準闖出一片天,不論是「CEDAW(消除對婦女一切形式歧視公約)*」或是 「人權兩公約*」,雖然無法在聯合國體制內簽署承諾並執行,臺灣仍在多方推動下,將上述國際公約國內法化,並分別於 2007 年和 2009 年由立法院推過相關法案且由總統頒布執行,非聯合國會員但以相同規格推動婦女和人權權益的作法,也已經受到相關國際組織肯定。

雖然,開放政府夥伴聯盟  (Open Government Partnership;OGP) 並非聯合國組織,但在國際情勢下,臺灣於 2015 申請時仍然被拒絕成為正式會員,因此,在表明如 CEDAW 和人權兩公約自主承諾先例之後,唐鳳政委已經於 “OGP Global Summit 2019 (全球峰會)” 當中向與會者表明臺灣即將提出自己的國家行動方案 (NAP,National Plan) ,而國家發展委員會也於 2020 年 2 月 21 日先行上網公告行政院體系推出的「臺灣開放政府國家行動方案(草案)」,並宣告將遵照 OGP 官方標準,於今年做出屬於臺灣的開放政府承諾。

* 臺灣推動 CEDAW 全歷史,點此 / * 關於人權兩公約,點此 

什麼是開放政府夥伴聯盟 (OGP)?

根據開放文化基金會於 2017 年出版的《開放政府觀察報告》當中的說明,「開放政府夥伴聯盟 」(Open Government Partnership,OGP),是在美國主導下,由八國政府 (巴西、印尼、墨西哥、挪威、菲律賓、南非、英國、美國)於 2011 聯手成立,並簽署《開放政府宣言》,將此概念向全球推廣。因應各國不同的民主進程和政治脈絡,開放政府夥伴聯盟重新定義開放政府的四大核心要素為:透明、參與、課責 (accountability)、涵容(inclusion)。隨後,開放政府夥伴聯盟成為正式國際組織,由各成員國繳交會費供秘書處營運,如今已有 78 個國家成為正式 OGP 會員

開放政府夥伴聯盟 (OGP) 怎麼運作?

在多年經驗之下,OGP 秘書處已經擬定出一套制式化流程,相關說明、執行守則、公版表格都已經公布在其官方網站上,然而,比較 OGP 的準則,可發現與以往政府針對政策研擬所召集的民間委員會相比,OGP 開放政府流程特別注重並加入兩大特點:

  1. 公民參與 / 公私協力

根據 OGP 官方手冊,在制定細部行動方案和承諾事項之前,政府代表和公民社會代表需一起組成「Multistakeholder Forum,MSF這樣一個多方委員會,由公私兩方一起擬定行動方案之方向和大綱,才會進入到各部會完成細部討論和拍板定案承諾事項。在 NAP 執行期間,至少每三個月須召開一次 MSF 會議。

  1. 問責 / 檢討

OGP 中所定義的國家行動方案,不是只有政府單向結案,而是一個民間代表和外部單位檢視、修正的循環,也會藉此來提出下一輪行動方案。要達到這個目標,兩項主要使用的方法是:

  • 獨立報告機制(Independent Reporting Mechanism,IRM) 
    針對兩年之行動方案執行,將招募獨立於行動方案成員之專家和研究員負責此機制,監督並產出兩次檢視報告。IRM 將直接由國際專家小組(International Experts Panel,IEP)指導運作。
  • Self-Assessment Reports 自主評估報告
    政府需在與公民社會諮詢之下,每年產出自我評估報告,此報告會成為  IRM 研究員的重要比對、參考資料,別的國家也將透過這份自主審查報告,了解該國的 OGP 行動方案之規畫和成果。

簡單來說,OGP 裡面的國家行動方案(NAP),並非由政府單獨草擬,需先召集官方和民間代表組成上位的 MSF 多方論壇,才能來制定決策方向,國家行動方案 (NAP)正式執行期間為兩年,簡單的流程規範如下圖所示。

pic 1. OGP 國家行動方案標準流程

不是會員,臺灣如何參與 OGP ?

國家發展委員會(下稱國發會)曾經於 2015 為臺灣向 OGP 提出會員申請,但因為非聯合國成員的關係而沒有取得入會資格。去年,官方、民間努力之下,已經與 OGP 秘書處取得共識,臺灣雖非會員但將自主提出國家行動方案(NAP),並以此跟 OGP 秘書處、成員互動,在行政院和唐鳳政委辦公室推動之下,已交由國發會為主責單位正式負責 OGP 推動事務。
基本上,OGP 的相關準則,包括流程細則、執行手冊、檔案格式都是公開分享的,因此不論是臺灣或其他非 OGP 會員國,都可以自行使用相關公開資源推動開放政府國家行動方案,目前臺灣便是依照公開文件和手冊,直接以 OGP 既定流程和準則來研擬和執行國家行動方案(NAP)。

然而,以非會員國的臺灣來講,差別在於:

  • 臺灣的 NAP 相關資訊並不會進入 OGP 官方線上資料庫。
  • 臺灣的 NAP 表現指標不會在 OGP 的整體報告裡分析和比對。
  • 臺灣的 IRM 不會接受其專門的國際專家小組指導,需由臺灣自行規劃處理。
  • OGP 秘書處無法正式派員協助臺灣之開放政府 NAP 推動,但可保持交流、交換資源和訊息。

雖然臺灣仍然無法正式成為會員,但是數位科技幫助下,世界各地的良好案例都可以輕易地分享和流通,也因此,雖然不是正式會員,當面對開放政府於數位時代將繼續占重要地位的趨勢,臺灣以國際標準或甚至更高的開放政府準則要求自己時,其成效和成功案例,會自然而然的成為國際上可以共同討論的重點,也能成為臺灣再次爭取加入 OGP 強而有力的證明。

國發會力推開放政府國家行動方案 (NAP),現況如何?

從 2019 年 5 月於 OGP Global Summit 大會回國後,唐鳳政委辦公室與國發會隨即開始著手籌備推動國家行動方案(NAP)事宜,除了政府內部的討論,也曾與民間特定代表進行前期討論會,因此,在召集 MSF 多方委員會、提出正式國家行動方案(NAP)中的承諾事項之前,已確定以下兩點:

  1. 跳脫 OGP 的國家行動方案皆是兩年為期的規定,臺灣的方案將採用四 年為一期,增加 NAP 達成完整度,也得以跟總統任期同步。
    (* 國際上的 OGP 會員間,也有不少聲音是希望能將 NAP 期程延長,因為原來兩年實在太短。)
  2. 第一步以中文化 OGP 公開的官方手冊為優先,包括流程細則、執行手冊、檔案格式,分享給相關機關作為重要研讀資料,也是接下來推動 NAP 的依歸。(目前已完成,請見中文化資料區

OGP 是一個格外注重民間參與的開放政府方案,然而,國發會於推動之初,或許在考量公部門人員接受度和處理熟稔度上,仍然以較傳統的方式跨出第一步,因此,在正式 MSF 尚未組成之前,國發會已先結合行政院各機關擬定 5 大方向、12 項承諾事項的 「國家行動方案 (NAP) 草案」,並且於 3 月 8 日到 4 月 8 日一個月期間,由推出承諾事項的各機會,個別邀請特定民間代表召開以 MSF 為名的機關內部討論會 (會議資料)。

pic 2. 開放政府國家行動方案 (草案) – 12 項承諾事項 (Photo by 國發會開放政府頁面)

雖然首波機關各自召開的討論會已經結束,然而由中央主導、各機關自行提出草案並邀請特定民間代表討論的模式,並未展現 OGP 民間參與精神,仍然是傳統民間委員僅擔任諮詢的模式,因此有不少關心開放政府的公民社群紛紛提出建議,而在進一步與國發會商討之下,目前也已經撤回 5 月 20 日總統就職時需完成國家行動方案各承諾事項研擬的規劃,改以較長且充裕的時間,從召集上位的 MSF 重新討論國家行動方案應有範疇,並將民間代表納為決策委員,而非僅是政府方案的諮詢對象。

pic 3. 開放政府意象 (Photo by 國發會開放政府頁面)

不只組成上位 MSF – 多元利害關係人"委員會",也應在第一階段納入多元聲音

在目前政府翻譯的中文化手冊中,「Multistakeholder Forum,MSF」是以多元利害關係人論壇為中文說明,但是以 OGP 提出的精神和架構來說, 不應該是論壇而應該是一個正式的上位"委員會",並在討論國家行動方案的方向和承諾事項前,就必須召集政府和民間單位共組成立。因此,現在當務之急,仍應是積極籌組 MSF – 多元利害關係人"委員會"。
而在籌組之前,理當針對 MSF 的組成提出全方位的想像。首先,OGP 全球峰會的討論中,許多聲音都是在於檢討 OGP 流程的 "排他性",因此,MSF 民間成員的邀請,是否不應該只是侷限在政府現有的特定名單? 而應該先向廣大公民團體釋出消息,並設計得以讓圈圈以外的民間團體代表參與加入的機制?
再來,客家、原住民、性別等基礎核心議題,不應該只是在個別承諾事項裡提及。如同第一次行政院性平處的 OGP 論壇中,葉德蘭委員提到,如果公營企業、法人的董事會單一性別不能少於 ⅓ 很重要,那上位 MSF 也應該要納入這個考量,而不是下到單一承諾事項才說要做。同樣的,是否應該在 MSF 組成前,就應該要考量客家族群、原住民族群的聲音,而非僅限於承諾單位如原民會、客委會執行,也就是說,上位的 MSF – 多元利害關係人委員會,是否就應該有 ⅓ 性別比例,並有客家和原住民族群代表?

踏向 OGP,臺灣的第一步走得如何?

過去,臺灣因為推動政府資訊公開法,加上公民科技社群積極參與,因此雖未加入 OGP,但已經在國際開放政府社群享有一定名聲,民間也早已連續三年組 10 人以上代表團前往參與 2016、2018、2019 OGP Global Summit(開放政府夥伴聯盟全球峰會),可惜的是,因為臺灣並非 OGP 會員,因此無法直接投稿至正式議程。

pic 4. 唐鳳政委於 2019 OGP Global Summit in Ottawa, Canada (Photo by OCF )

一開始,國際夥伴都很訝異:臺灣開放政府做得不錯,不是 OGP 會員? 雖然在國際情勢限制之下,仍未能正式加入,但藉由積極參與全球峰會,逐漸與 OGP 國際社群有了默契和共識,最終臺灣採取自主實踐 OGP 的方案,由唐政委公開在 2019 全球峰會向參與者宣布。
雖然國際上普遍對臺灣推行開放政府,已經給予不少肯定,然而,過去臺灣推動的開放政府,多為由高層登高疾呼模式,並且單點單點分散執行,而非全面盤點、提出紮實組織化推進方案。在 2017《開放政府觀察報告》,便點出這樣的模式有許多問題,包括:

  • 開放政府缺乏整體規畫,在推動上高度依賴政務官的政治意志
  • 資料數量遠勝過品質,關鍵資料散落在不同網頁
  • 影響力不彰,須加強以公民與公務員的需求為出發點
  • 開放精神的公民參與模式,大部分僅是實驗性的個案
  • 政府尚未翻轉治理思維,需一步步從上位大政府到人民得以參與的開放政府

開放文化基金會目前已受邀參與四場,以 MSF 為名但實質為機關內部的閉門 OGP 論壇,根據現場觀察可以普遍發現,負責提出承諾事項的機關和承辦人員,並未了解 OGP 精神,因此多是以現有的業務亮點直接寫入國家行動方案(NAP) 。雖然目前政府所謂的 MSF 並未呈現上位委員會應當樣貌,但是這樣的機關會議仍然為邁向 OGP 第一步提供很好的交流機會。藉由審視既有業務亮點,出席的民間代表得以現場直接向承辦人員舉例說明,該如何透過納入 OGP 數位治理/開放資料/公私協力提升業務達成度、效率,因為是奠基在既有業務上交流,因此承辦機關也得以快速理解什麼是 OGP ? 如何轉換現有業務 ? 而非只靠閱讀生硬的國際官方執行手冊。此外,民間代表也得以當面表明,公民社會在這流程當中並非局外人,而會一起協助達成,表達支持。經由這樣的機關基層會議,最重要的是讓公部門和民間代表彼此理解、找出溝通方式,也間接降低承辦人員因不理解而產生的門檻,並提高其接受度和信心。


本文章授權條款採 創用 CC BY (姓名標示) 4.0

發表迴響

在下方填入你的資料或按右方圖示以社群網站登入:

WordPress.com 標誌

您的留言將使用 WordPress.com 帳號。 登出 /  變更 )

Google photo

您的留言將使用 Google 帳號。 登出 /  變更 )

Twitter picture

您的留言將使用 Twitter 帳號。 登出 /  變更 )

Facebook照片

您的留言將使用 Facebook 帳號。 登出 /  變更 )

連結到 %s

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.