文:鄭婷宇 / OCF Lab

隨著台灣的民主進程不斷往前推進,政府單向的政策佈達、諮詢特定專家學者意見等舉措,都不再能滿足公民參與政治的渴望,呼籲「開放政府」的聲浪因此日漸增強。儘管政府有些許嘗試,不少公民仍覺得政府並未將民眾真正納入政策討論,甚至有淪為「洗白式開放(OpenWashing)」之虞;對第一線公務員而言,除了增加工作量,有時還得直接面對民眾的不滿,十分受挫。

究竟要如何落實開放政府?獨自摸索難免會多走冤枉路,所幸有「開放政府夥伴聯盟(Open Government Partnership,簡稱 OGP)」,集合各個有志推動開放政府的國家交流經驗,並透過標準化的評審機制督促各國政府落實行動方案。臺灣雖非會員國,但去年(2020)以 OGP 標準推動行政院和立法院兩份國家行動方案,完成的正式方案也於今年公布。

OCF Lab 暨介紹 OGP 的成立背景、運作機制、國發會推動的行動方案架構,以及立法院在 OGP 架構下推動的開放國會之後,推出第三篇文章。本文從 OGP 之於台灣先前推動的開放政府措施的意義開始介紹、帶到台灣以 OGP 標準推動開放政府的創新與待改善之處為何,並分析 OGP 為台灣帶來的影響。

圖說:開放政府工作坊中,講師介紹「開放政府精神」包含透明、課責、參與三大精神
圖片來源:OCF 拍攝

「開放政府夥伴聯盟(OGP)」 跟過往的「政府開放」有什麼差別?

近年來,政府開放不少公民參與公共事務的管道,例如在 vTaiwan公共政策網絡參與平台收集民眾意見以納入政策制定參考;在政府資料開放平臺釋出各公共服務的數據供民間應用。然而,這些措施大多是在原本的辦公流程中新增業務,並未真正將「透明、課責、參與、涵容」開放政府的四大定義融入原本的政策訂立流程裡。

1. 政府與公民的關係從單向諮詢轉為協力合作的夥伴

對公民而言,過去的政府開放方案雖讓提出問題、表達意見與索取政府資訊變得更容易,但政策制定者不常與民眾共同討論,民眾的意見也不一定會被採納,自然對政治感到疏離;對在第一線執行政策和面對民眾的基層公務員而言,過去的開放政府方案像是在既定流程之外,額外增加「徵詢民眾意見」及「釋出政府資料」的環節,不但增加工作量,還可能得直接遭受批評,缺乏成就感之外,也難免將公民視為找碴而非合作的對象。

換言之,先前「政府開放」著重在開放給公民反映問題與表達意見的管道,以及開放資料給民間應用。整體而言,仍停留在政府單向詢問民眾、提供政府認為民眾需要的服務,並未落實公私協力的願景。僅憑單向且部分環節的開放,政府很難真正了解公民的想法,才導致公務員覺得自己「做到流汗,卻被嫌到流涎」的窘境發生。

OGP 的方案制訂流程則致力於創造一個民間與政府協力合作的文化。以兩到三年為一期,於「開放政府行動方案」制定之前,便由政府代表和公民社會代表共同組成「多元關係人委員會(Multistakeholder Forum,簡稱 MSF)」,共同撰寫「國家行動方案」,打破過往政府單向諮詢公民及提供服務的模式。在成果評量部分,除了官方產出的「自主評估報告(Self-Assessment Reports)」,還有第三方專家負責「獨立報告機制(Independent Reporting Mechanism,簡稱 IRM)」(詳細運作方式請參考 OCF Lab 此文),OGP 期望締造政府與公民的合作關係:透過共創解決方案,公民不會僅在政策前期的意見提供與產出上受益,而能參與政策討論的過程;公務員也不必再悶頭苦幹。

2. 整合單點的開放政府業務,促進橫向連結

現代議題常需要跨不同政府部門協力解決,但目前各公部門並無系統化的開放政府策略,很大一部分倚賴該部門長官的意志。在缺乏橫向連結的狀況下,各單位難以交流經驗及整合各自業務,容易淪為片段化的政策產出。對提案的公民而言,應對不同政府窗口帶來的不連貫性,無異於增加參與公共事務的門檻。

例如行政院轄下各部會在撰寫開放政府行動方案時,都會被期待要將開放資料的精神納入,或是整合公私共創討論機制,但不是每個部會都有足夠經驗進行合宜規劃。在這次整體盤點推動之下,有國家發展委員會和唐鳳政委辦公室作為「國家行動方案」的上位指導和協助單位,得以將開放資料和公私共創討論機制這類開放政府基礎方案設計,系統化的導入各部會的承諾事項。

OGP 將以往政府各部門各自為營的政府開放措施,整合為一套跨部門皆然、涵融多元利害關係人參與的流程,可望降低公務員處理開放政府的成本。

3. 將開放政府的成果指標化,與國際接軌

臺灣推動開放政府已行之有年,但由於並未與國際標準整合,難以讓世界認識我國的進展,也因此失去向他國取經的機會。此外,根據 OGP 的研究,導入開放政府有諸多好處,包括透過開放標案規格(open contracting)增加投標的競爭者,從而讓競標更激烈、提升標案的效率;提升政策透明度及經常揭露準確的經濟數據,有助於提升外國投資的信用評級;且開放資料可望創造更多工作機會、提高經濟產值。

不是會員國的臺灣,如何實踐 OGP?

不具備聯合國會員身份的台灣,受制於國際情勢,在參與國際活動上常四處碰壁。儘管臺灣推行政府的開放政策許久,但在 2015 年申請加入 OGP 正式會員時仍被拒。儘管如此,在唐鳳政委於 2019 年的「開放政府全球峰會( OGP Global Summit )」年會當中,宣告台灣會按照 OGP 標準提出「國家行動方案(National Plan,簡稱 NAP)」。歷經 2020 年的規劃與討論,台灣的 NAP 分成立法院推出的「開放國會」與行政院推動的「開放政府」兩大路線。

1. 開放國會行動方案

2020 年 5 月 19 日,立法院通過「立法院與民間協力推動開放國會行動方案」之後,開放國會的任務於焉開展。由「第一屆開放國會委員會(1 st OP-MSF)」擔綱,以「透明化、公開化、國民化、數位化與教學化」等五大主題為核心,「開放國會行動方案」在同年 11 月 10 日定稿、12 月完成英文版本,並於 2021 年 3 月 9 日對外正式公布

為使民間參與行動方案的制定, 「開放國會委員會籌備委員會」訂立 OP-MSF 治理機制,第一屆委員除了有籌備委員會的委員直接升任,另外也公開徵選 6 席民間委員。OP-MSF 由 7 位立法院成員、17 位來自公民社會的法人與自然人組成,共同負責編寫開放國會行動方案。在兩輪的編寫過程中,大會會議全程直播公開,並將草案放在 vtaiwan 上供全民檢視(Open Review)。

圖說:開放國會行動方案的五大主題與其涵括的承諾內容
圖片來源:鄭婷宇 繪製

2. 開放政府國家行動方案

有別於立法院的開放國會行動方案,此方案由行政院主責推動,自 2019 年 7 月開始,政院陸續邀集關注開放政府的民間社群及專家學者規劃「開放政府行動方案」,經跨部會協商後,以「極大化開放資料加值應用、擴大民眾參與公共政策機制、增加性別及族群包容性對話機制、落實清廉施政、執行洗錢防制」5 大承諾事項、共計 12 項行動方案作為提案。2020 年 2 月 21 日,國發會將此草案放上公共政策網絡平台徵集民眾意見,並在其網頁上開設開放政府資訊專區,存放 OGP 相關中譯文件,以供民眾瞭解 OGP 是什麼。提案內容最後交由各主政機關以論壇形式利害關係人討論。

為增加民間參與的管道,行政院於 2020 年 8 月成立「開放政府國家行動方案推動小組」,擔任 OGP 裡的 MSF 角色。MSF 成員共計 25 人,由 12 位來自民間團體的人士與 13 位具有決定權的政府官員組成,包含政務委員與政府機關正副首長。MSF 與政府各部會在共同會議中,納入公共政策網絡平台的民眾提案,推出合計 19 項的承諾事項。同年 11 月至 12 月,各主政機關分組召開與 MSF 及民間代表的協作會議,共同編寫各項承諾事項的內容,並於年底定案公布

圖說:開放政府行動方案,「新增」標示為納入民眾後增加的承諾事項臺灣此次 OGP 推動過程有什麼特點
圖片來源:鄭婷宇 繪製

臺灣首次按 OGP 規格推動開放政府,過程有什麼特點?

1. 優點:過程廣納民間討論,兼顧專業及公民參與

開放國會行動方案的討論過程充分落實公私協力的精神:透過治理機制定期選出具備多元性、熟識民主與開放治理的「開放國會-多元關係人委員會(OP-MSF)」 專責推動行動方案,並將會議與草案開放給公眾檢視,達到兼容專業、效率及開放公民參與的目的。

至於政院推動的開放政府行動方案,前期雖落入過往其它「政府開放」方案的窠臼:「公民僅限於在撰寫行動方案之前、及拍板定案之前表達意見,是否採納仍由政府決定」。幸好,這個狀況直到「多元關係人委員會(MSF)」 成立之後有所改善。雖然政院並未公開徵選 MSF,而是邀請長期關注開放政府議題的民間代表組成,但透過徵詢 MSF 針對每項承諾主題所推薦的民間代表,政府得以找到了解民間需求的公民團體或個人參與討論。

2. 優點:公私協力齊寫行動方案,真正從公民需求為出發點

OGP 讓政府與公民協力撰寫國家行動方案的機制,讓公民的需求能真正呈現在承諾事項上,也避免政府閉門造車而背離民意的風險。「開放國會行動方案」的承諾事項是由 OP-MSF 統整民間意見直接撰寫,而非傳統公部門收意見給方案的模式,因此可看到許多以公民參與立法事務為出發點,具體呈現公民常面臨的困難,例如:資訊散落於不同地方,或是未採用開放格式釋出,難以搜集、分析、應用及分享;當公民有意願參與,卻礙於沒有線上參與的管道,或是難以即時取得關心議題的相關資訊。OP-MSF 提出的解決方案大體可分為調整溝通機制及改善資料釋出的種類與形式,例如透過主動向利害關係人揭露資訊、建立透明易用的溝通管道等方式,協助降低公民參與立法事務的門檻。

至於開放政府行動方案,MSF 加入之後新增的 7 項承諾事項中,涵蓋隱私與個資保護、資訊取用權、勞工權、教育與環境等更多元的面向。在 19 項承諾事項中,除了致力於擴大參與政治的族群及管道,也可看見保障公民權益的討論,例如「強化數位隱私與個資保護」的承諾事項中,提及在數位經濟日漸複雜化的今日,民眾難以察覺及辨別個資侵害的難處,而現行法規尚未規範完善;政府資料是否開放開放、地方創生的規劃等諸多涉及民間權益的決策,卻僅向部分專家學者諮詢意見,其他利害關係人無從參與。在民間和政院部會的討論過程中,有數個部會邀請民間用共筆模式協力撰寫行動方案,透過公私協力,讓開放政府的影響可紮根到更多層面的公共事務之中。

3. 待改善:公佈時間短,觸及民眾可以再更多

儘管在撰寫行動方案的過程中,都有將草案放上網給全民檢視,但礙於開放時數少、專業門檻高,回覆人數與意見都不多。開放國會行動除了藉由北中南焦點團體會議收集意見,方案第一輪開放 12 天、第二輪開放 10 天供民眾檢視,回覆人數總共五位;開放政府國家行動方案開放 15 天供民眾檢視,共有 18 位民眾或團體留下總計 46 則評論。

除了考慮延長開放時間以提供更多民眾了解議題並參與討論的機會,也可從降低參與門檻著手。OGP 的機制、開放政府的意義及公民如何參與政治等各種議題,並非民眾平日熟悉的場域,遑論在短短半個月內表達看法。然而,這些因對議題陌生而缺席的公民並不一定對政治冷感,可能只是缺乏資訊或不得其門而入。

端出行動方案之後,下一步是什麼?

OGP 在台灣開放政府的嘗試之中,首開公私協力共同擬定行動方案的先例。有別於過往的政府開放措施大多是在政策擬定前徵詢民眾看法,或提供民眾反應問題的管道,此次採用 OGP 標準流程建立政府與公民間雙向合作的機制,透過共同盤點開放政府面臨的問題,促成雙方相互理解,進而擬訂符合民間需求,又不會讓公部門窒礙難行的承諾事項。

在緊鑼密鼓地籌備之後,臺灣終於以公私協力的模式,完成開放國會與開放政府兩部行動方案,並翻譯成英文提供給 OGP 全球 78 個會員國和其他國際夥伴,為臺灣建立一條與各國交流民主經驗的通道。接下來,就是確保這些承諾事項能一一落實不跳票。開放國會與開放政府的 MSF 將努力推廣 OGP 的觀念,期望能帶動更多公民認識開放政府的重要性,並與政府一同落實行動方案。



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